助力稳增长、促消费，2023年财政可以做点啥？

但即使如此，2022年财政政策在统筹疫情防控和稳增长中仍扮演了关键角色：在收入端大规模为市场主体减负，全年新增减税降费及退税缓税缓费超过4.2万亿元，极大地缓解了企业的现金流压力；在支出端财政同样积极发力，以“稳增长”压力最大的2022年第二季度为例，公共财政和政府性基金两本账单季度使用广义赤字达3.8万亿元。

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　　鉴于稳增长需要和财政“余粮”下降，2023年，建议财政政策要更加积极，财政赤字结构和公共财政投向均有必要适度优化。2023年广义赤字率建议从5.8%提高至6.0%。为更好平衡“稳增长”和“防风险”，2023年狭义赤字率建议提高至3.2%（2022年预算为“2.8%左右”），中央政府适度加杠杆，而新增地方政府专项债券额度建议持平于去年的3.65万亿元。此外，鉴于“贴息工具”撬动率高、可定向支持重点领域，2023年财政“贴息工具”或有望得到更广泛使用。公共财政支出方面，投向基建的规模或难明显提升，不过建议公共消费率适度提高，以更好发挥对私人消费的挤入效应。

　　2023年广义赤字率有必要上调

　　广义赤字率有不同口径，这里是指一般公共预算和政府性基金预算这两本账对应的赤字率。2021年安排的公共财政赤字为3.57万亿元，新增专项债券额度为3.65万亿元，名义GDP为114.92万亿元，计算得2021年广义赤字率为6.3%。2022年安排的公共财政赤字为3.37万亿元，新增专项债券额度为3.65万亿元，名义GDP为121.02万亿元，计算得2022年广义赤字率为5.8%。

　　作为从疫情模式向常态化回归的第一年，2023年中国广义财政赤字率仍有必要上调的原因在于：一是，出口放缓除直接拖累经济外，还会通过制造业投资、就业和出口的渠道间接拖累经济，因此“稳增长”仍是2023年宏观调控的重点。从各省市自治区“两会”“开年第一会”来看，2023年“恢复和扩大消费”“扩大有效投资”同步发力，两者都需要财政资金的支持；二是，2023年可用于调节预算的资金规模锐减。一方面，在估算的减收压力下，2022年年末财政“余粮”可能降至5000亿元以下，可用于平衡2023年预算的中央预算稳定调节基金和地方结余资金大幅低于2022年；另一方面，2022年特定国有金融机构和专营机构上缴利润16500亿元是一次性的。

　　2023年广义赤字率或可提高至6%。2023年名义GDP同比在6%〜7%，取名义GDP同比为区间中值6.5%，估算得2023年广义财政赤字为7.77万亿元，比2022年的高约7500亿元。

　　财政赤字结构或将优化

　　2022年12月召开的中央经济工作会议指出“优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。由此判断，2023年新增政府债务将更好兼顾“稳增长”和“防风险”。

　　我们认为，2023年狭义赤字率可提高至3.2%，中央政府适度加杠杆。按3.2%的狭义赤字率测算，2023年狭义赤字规模预计为4.12万亿元，较2022年增加7500亿元。

　　提高2023年狭义赤字率：一是从“稳增长”的角度看，2023年对财政逆周期调节的诉求较高，适当提高狭义赤字规模，可扩大财政政策的应对空间；二是从防风险的角度看，根据国家资产负债表研究中心的统计，2022年年末中央政府杠杆率为21.4%，近两年基本持平、变化不大，而地方政府杠杆率从2020年年末的25.3%提高至2022年末的29.0%。考虑到2021年年末城投平台有息负债已高达49.2万亿元，建议2023年中央政府适度加杠杆。此外，中央经济工作会议明确2023年“要加大中央对地方的转移支付力度，推动财力下沉，做好基层‘三保’工作”，中央政府适度加杠杆，可更好在全国范围内统筹财政资源。

　　建议新增地方政府专项债券额度持平于3.65万亿元。近年地方政府专项债余额持续扩张，根据财政部统计，2022年年末地方政府专项债余额为20.67万亿元，成为中国债市仅次于国债和政策性银行债的第三大债券品种。近年专项债在有力支撑经济的同时，其债务可持续问题也出现。近两年，有近七成的新增专项债投向基建领域，由于能够产生合意现金流的基建项目不足，需通过政府性基金收入或发行再融资券来偿还。即使不考虑目前地方政府性基金支出中有八成是刚性的，难以挪腾用于偿还专项债本息，就是专项债余额和政府性基金收入缺口的持续扩大，也会导致专项债还本对再融资券的依赖度越来越高